نظام های بودجه ریزی زاییده نظام های مدیریتی هستند

علیرضا صراف، مولف کتاب "گام به گام بودجه ریزی مبتنی بر عملکرد"

نظام‌های بودجه‌ریزی زاییده نظام‌های مدیریتی هستند؛ چراکه بودجه، ابزار مدیریت است. اشاره کردیم که نظام بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد که تمرکز آن بر کنترل خروجی‌ها است، زاییده نظام مدیریت دولتی نوین و با هدف اداره دولت به سبک ‌بخش خصوصی طراحی گردید. از سوی دیگر، نظام سنتی بودجه‌ریزی که تمرکز آن بر کنترل ورودی‌ها است، زاییده نظام سنتی مدیریت دولتی تحت عنوان "دستور، کنترل[1]" است. 

در نظام مدیریتی "دستور، کنترل"، همانگونه که از نام آن پیداست، عده‌ای از بالا دستور می‌دهند و بقیه در پایین اطاعت می‌کنند. تعدادی سازمان نظارتی هم کنترل می‌کنند که آیا این فرامین، مو به مو اجرا شد یا خیر؟ در چنین نظام مدیریتی، اثری از انگیزش وجود ندارد و تنها باید اطاعت کرد و همه زیر نظام‌ها از جمله زیر نظام بودجه با هدف کنترل، فعالیت می‌کنند نه ایجاد انگیزش. 

پیش فرض نظام "دستور، کنترل" اینست که روسای دستگاه‌های اجرایی یا فاسدند یا ناکارامد. بنابراین، قوانین و مقرراتی از قبیل موارد زیر با هدف کنترل ورودی‌ها (منابع مالی، انسانی و فیزیکی) و فرآیندهای دستگاه‌های اجرایی تدوین می‌شود تا اطمینان حاصل شود که منابع کشور حیف یا میل نمی‌گردد و فساد در فرآیندها و نحوه مصرف منابع کشور رخنه نمی‌کند: 

• دستگاه‌های اجرایی موظفند اعتبارات خود را در چه فصل و ماده و زیر ماده‌ای هزینه کنند. 
• دستگاه‌های اجرایی موظفند اعتبارات خود را در چه سقفی در هر فصل هزینه کنند. 
• دستگاه‌های اجرایی مجازند تا چه میزان بین فصول و مواد هزینه جابجا کنند. 
• دستگاه‌های اجرایی مجازند در چه ساختار سازمانی فعالیت کنند. 
• دستگاه‌های اجرایی مجازند چند نفر نیروی انسانی استخدام کنند. 
• دستگاه‌های اجرایی در چه فرآیندی مجازند فردی را از واحدی به واحد دیگر منتقل کنند. 
• دستگاه‌های اجرایی موظفند فرآیند خرید دارایی‌های سرمایه‌ای خود را چگونه انجام دهند و غیره. 

پس از تدوین و ابلاغ این دستورات، حال باید یک سری دستگاه نظارتی با ساختارهای بزرگ و بودجه‌های کلان هم ایجاد شوند[2] که "کنترل" کنند مبادا این دستگاه‌های فاسد و ناکارآمد از فرامین صادر شده سرپیچی کنند و درنتیجه منابع کشور را حیف یا میل کنند. برای مثال، دیوان محاسبات "حسابرسی رعایت[3]" می‌کند که مبادا دستگاه‌های اجرایی بیش از سقف اعتبارات هر فصل، هزینه کنند، مبادا بین فصول هزینه بیش از حد مجاز جابجا کنند، مبادا بین اعتبارات هزینه‌ای و تملک جابجایی کنند، مبادا بدون مجوز استخدامی کسی را بکار بگیرند و غیره. اما از "حسابرسی عملکرد[4]" که هدف آن کنترل شاخص‌های کمی، کیفی و بهای تمام شده خدمات دستگاه‌های اجرایی و سنجش میزان رضایت مردم از خدمات است هیچ خبری نیست[5]. 

در چنین نظامی، اگر رییس یک دستگاه اجرایی، خدمات خود را به بهترین شکل از لحاظ کمی و کیفی و با کمترین بهای تمام شده، تولید و به مردم ارائه کند و رضایت کامل مردم را کسب نماید، اما جزء الف بند ب تبصره ج یکی از قوانین مالی، محاسباتی، اداری یا استخدامی را رعایت نکرده باشد باید تا مدت‌ها به دیوان محاسبات جوابگو باشد و به عنوان مدیر متخلف معرفی می‌گردد. اما در مقابل، اگر مدیری بدترین خدمات از لحاظ کمی و کیفی با بالاترین بهای تمام شده را به مردم ارائه کند و مردم نیز از خدمات او ناراضی باشند، درصورتیکه تمامی بندها و تبصره‌های قانونی را رعایت کند، همواره مورد قدردانی قرار می‌گیرد. 

کشورهای پیشرو در اجرای بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد دریافتند که با کنترل ورودی‌ها نه فساد کاهش یافت و نه از اتلاف منابع و ناکارآمدی جلوگیری شد و نه کمیت، کیفیت و بهای تمام شده خدمات بهبود یافت. بنابراین تلاش کردند به جای اینکه مدیران و روسای دستگاه‌های اجرایی را افرادی فاسد، نالایق و نادان فرض کنند و تلاش کنند با کنترل آنها، آنان را از حیف و میل منابع بازدارند، از الگوی " مدیریت گرایی[6]" استفاده کنند که در آن "انگیزش مدیران و کارکنان" برای مدیریت بهینه منابع و خدمت رسانی به مردم، بیشتر می‌شود. 

اما الگوی مدیریت گرایی چیست؟ همانگونه که روشن گردید، نظام بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد، زاییده تفکر اداره دولت به سبک‌بخش خصوصی است. در نتیجه، دولت با مدیران و روسای دستگاه‌های اجرایی خود همانند مدیران و روسای شرکت‌های پیمانکاری در ‌بخش خصوصی رفتار می‌کند. یعنی: 

• اعطای اختیارات تام روی ورودی‌ها به مدیران
• انتظار پاسخگویی تام روی خروجی‌ها از مدیران

به این رویکرد که محوریت آن را مدیران تشکیل می‌دهند، رویکرد "مدیریت گرایی" اطلاق می‌شود.  

در رویکرد مدیریت گرایی، پس از انتخاب مدیران و روسای شایسته برای دستگاه‌های اجرایی[7]، اختیار مدیریت کلیه ورودی‌ها شامل منابع مالی، منابع انسانی و منابع فیزیکی به ایشان واگذار و در نتیجه ‌بخش اعظمی از قوانین و مقررات مالی، محاسباتی، اداری و استخدامی ناظر بر کنترل ورودی‌ها از ایشان برداشته می‌شود. 

به همین دلیل در کشورهای پیشرو در اجرای بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد، با شعار "بگذارید مدیران مدیریت کنند[8]"،  نهضتی تحت عنوان نهضت "مقررات زدایی[9]" به راه افتاد و ‌بخش قابل توجهی از قوانین و مقررات مزاحم و دست و پاگیر مدیران حذف گردید[10]. 

در مقابل، متناسب با میزان اختیاراتی که به مدیران در قبال مدیریت منابع (ورودی ها) واگذار گردید، لازم بود نظام پاسخگویی مناسبی برای تضمین تحقق خدمات (کمیت، کیفیت و بهای تمام شده خروجی ها) نیز طراحی و اجرا گردد. بنابراین، کشورهای پیشرو، قوانین و مقررات جدیدی را با شعار "الزام کنید مدیران مدیریت کنند[11]"، وضع کردند که عقد "تفاهم‌نامه‌های عملکردی[12]" یکی از آنها است. 

حال سوال اینجاست که در ‌بخش خصوصی چه انگیزه‌ای برای مدیران وجود دارد که حاضر‌اند: 

• اختیار مدیریت منابع مالی، انسانی و فیزیکی خود را خود به دست بگیرند. 
• نسبت به کمیت، کیفیت و بهای تمام شده محصولات و خدمات خود به هیات مدیره و ذینفعان پاسخگو باشند. 
• تلاش کنند از محل فروش محصولات و خدمات خود، کلیه هزینه‌های پرسنلی و غیر پرسنلی شرکت را بپردازند. 

پاسخ روشن است: سودآوری

به همین دلیل، کشورهای پیشرو به این نتیجه مهم رسیدند که اگر قرار است مدیران‌ بخش دولتی نیز به سبک مدیران ‌بخش خصوصی، زیر بار مسئولیت‌های زیر بروند باید همانند مدیران ‌بخش خصوصی انگیزه لازم را داشته باشند.

• مسئولیت مدیریت منابع مالی، انسانی و فیزیکی خود در قبال معافیت از اغلب قوانین و مقررات ناظر بر کنترل ورودی‌ها 
• پاسخگویی نسبت به کمیت، کیفیت و بهای تمام شده محصولات و خدمات خود به دستگاه‌های نظارتی مانند دیوان محاسبات
• پرداخت هزینه‌های اداره سازمان خود شامل هزینه‌های پرسنلی و غیر پرسنلی (7 فصل هزینه) از محل فروش محصولات و خدمات خود با کمیت، کیفیت و قیمت مطلوب به دولت 

اما از آنجایی که در دولت، هدف، سودآوری نیست، به سمت "مدیریت هزینه" حرکت کردند. بدین معنا که اگر رییس سازمانی بتواند با توجه به اختیارات زیادی که در مدیریت منابع خود دارد، خدمات خود را منوط به عدم افت کمیت و کیفیت، با بهای تمام شده کمتری تولید و به دولت بفروشد، می‌تواند از محل صرفه جویی در بهای تمام شده، به خود و کارکنان خود پاداش دهد[13]. 

به عبارت دیگر اعتبارات باقی مانده در پایان سال که از محل افزایش بهره‌وری منابع و کاهش بهای تمام شده خدمات حاصل می‌شود به خزانه باز نمی‌گردد. بلکه ‌بخش اعظمی از آن به عنوان پاداش بین مدیران، کارکنان و به منظور توسعه ظرفیت‌های سازمان هزینه می‌گردد. البته بدیهی است که اعتبارات باقی مانده در پایان سال از کل اعتبارات سال آینده آن سازمان کسر می‌شود و سازمان باید تلاش بیشتری برای صرفه‌جویی در هزینه‌ها انجام دهد. بدین ترتیب به تدریج، هم هزینه‌های کل دولت کاهش پیدا می‌کند هم انگیزه مدیران و کارکنان برای کاهش هزینه‌ها بیشتر می‌شود. البته پس از چند سال که صرفه‌جویی در هزینه‌ها با حداقل می‌رسد، نظام انگیزش به سمت روش‌های دیگری از قبیل پاداش در قبال عملکرد، ارتقاء شغلی و غیره پیش می‌رود[14]. 

اما در یک نظام مدیریت و بودجه سنتی، مدیران دولتی: 

• اختیاری برای مدیریت منابع مالی، انسانی و فیزیکی خود ندارند و همه چیز در قوانین و مقررات مالی، معاملاتی، محاسباتی، بودجه، اداری و استخدامی با جزئیات کامل کنترل می‌شود و مدیران فقط باید اطاعت کنند. 
• پاسخگویی در قبال کمیت، کیفیت و بهای تمام شده محصولات و خدمات خود ندارند. 
• انگیزه‌ای برای کاهش بهای تمام شده محصولات و خدمات خود ندارند چراکه منفعتی برای ایشان ایجاد نمی‌کند. 
• هزینه‌های اداره سازمان هم توسط دولت پرداخت می‌شود نه توسط ایشان. 

در چنین نظامی، دائما هزینه‌های دولت افزایش، کیفیت خدمات کاهش، خدمت گیرندگان ناراضی، مدیران و کارکنان بی‌انگیزه و مدیران برای تصاحب پست، دست به هر کاری می‌زنند؛ چراکه نه در قبال خروجی‌ها پاسخگو هستند و نه مسئولیتی در قبال پرداخت هزینه ورودی‌ها دارند. تنها باید از مقررات تبعیت کنند و بله قربان گو باشند. 

اما در مدل جدید اداره دولت به سبک ‌بخش خصوصی، با مدیران تفاهم‌نامه‌هایی تحت عنوان "تفاهم‌نامه عملکردی" منعقد می‌گردد که شامل سه‌بخش عمده است[15]: 

• فهرست منابع مالی، انسانی و فیزیکی در اختیار مدیران و میزان اختیارات آنان در بکارگیری از این منابع و معافیت از قوانین و مقررات نظارتی
• فهرست خدمات مورد انتظار از آنان به همراه شاخص‌های کمی، کیفی و بهای تمام شده و نظام ارزیابی عملکرد مربوط
• نظام انگیزش (پاداش و تنبیه) در قبال تحقق یا عدم تحقق شاخص‌های کمی، کیفی و بهای تمام شده

زمانیکه نیوزلند به سمت رویکرد "مدیریت گرایی" و عقد تفاهم‌نامه‌های عملکردی حرکت کرد، مدیران وقت دولتی با نظامی مملو از پاسخگویی نسبت به کمیت، کیفیت و بهای تمام شده خدمات و مسئولیت نسبت به پرداخت هزینه‌های پرسنلی و غیر پرسنلی سازمان خود مواجه شدند. 

اغلب مدیران وقت که تا دیروز برای تصاحب پست بالاتر در دولت تلاش می‌کردند، دیگر حاضر نبودند زیر بار آن بروند. چرا که با مفاهیم افزایش کیفیت، کاهش بهای تمام شده، ارتقاء رضایت ارباب رجوع، افزایش بهره‌وری و غیره آشنا نبودند و از همه مهم‌تر آمادگی پذیرش مسئولیت پرداخت کلیه هزینه‌های پرسنلی و غیر پرسنلی سازمان از محل فروش خدمات خود به دولت را نداشتند. چراکه این مفاهیم و این سبک از اداره سازمان‌ها، از مفاهیم و مدل‌های موجود در‌بخش خصوصی بود نه دولتی. 

به همین دلیل، نیوزلند با کمبود مدیر مواجه شد و اقدام به آگهی در روزنامه برای ریاست دستگاه‌های اجرایی خود کرد. در نتیجه مدیران موفق ‌بخش خصوصی، ریاست دستگاه‌های اجرایی را بر عهده گرفتند چراکه مفاهیم فوق را کاملاً درک می‌کردند. همین امر باعث تحولات عظیمی در‌بخش دولتی نیوزلند گردید. 

البته این تحول، تبعات زیادی هم به همراه داشت که می‌توان با پندآموزی از آن تبعات از بروز آن‌ها جلوگیری کرد. برای مثال، زمانی که مدیران جدید و برخی از مدیران وقت، تفاهم‌نامه‌های مذکور را منعقد کردند و سکان سازمان خود را با اختیارات زیاد و انگیزه بالا برای صرفه‌جویی به دست گرفتند، در اولین گام برای کاهش بهای تمام شده خدمات، اقدام به کاهش شدید نیروی انسانی و پرسنل مازاد دستگاه‌های اجرایی خود کردند. در نتیجه دولت با یک بحران اجتماعی تحت عنوان "بیکاری" و تبعات آن شامل بزه، جرم، اعتیاد، طلاق و غیره مواجه شد. بنابراین هزینه‌ها از جایی کم و در جای دیگر اضافه شد.  

به همین دلیل، دولت دو تصمیم مهم گرفت: 

• رابطه مالی کارکنان را از دولت قطع و به دستگاه اجرایی منتقل کرد. در واقع، کارکنان، حقوق و مزایای خود را از رییس دستگاه اجرایی دریافت می‌کردند نه از وزارت دارایی. 
• روسای دستگاه‌های اجرایی موظف شدند حقوق (نه مزایای) کارکنان مازاد خود را پرداخت کنند. بنابراین، نیروی‌های مازادی که مورد نیاز روسای دستگاه‌های اجرایی نبودند، اخراج نمی‌شدند بلکه موقتاً از خدمت منفصل می‌شدند و کماکان حقوق آنها پرداخت می‌شد. ولی حق ورود به سازمان خود را نداشتند. 

این باعث شد دستگاه‌های اجرایی تنها از عدم حضور فیزیکی کارکنان مازاد خود، در بسیاری از هزینه‌های مرتبط با حضور فیزیکی آنها شامل آب، برق، گاز، تلفن، اینترنت، نظافت، پذیرایی، میز، صندلی، کامپیوتر، ایاب ذهاب، غذا، اضافه کار، اجاره، تعمیرات و غیره صرفه جویی کنند. 

برای مشاهده فیلم های آموزشی مرتبط با موضوع این نوشتار اینجا را کلیک کنید.

دوره بین المللی حسابداری مدیریت (CMA استرالیا)

علیرضا صراف – مشاهده رزومه

www.cmairan.com

[1] - Command & Control

[2]- مانند دیوان محاسبات، سازمان بازرسی، دیوان عدالت اداری، سازمان حسابرسی، ذیحسابان دستگاه‌های اجرایی و غیره

[3] - Compliance Auditing

[4] - Performance Auditing

[5] - کماکان در ماده واحده قانون بودجه، سخن از ورودی‌های دستگاه‌های اجرایی در قالب جداول 7 و 7-1 (اعتبارات بر حسب فصول هزینه و اعتبارات تملک) است. برنامه‌ها، خدمات، فعالیت‌ها، سنجه‌های عملکرد کمی و کیفی و بهای تمام شده دستگاه‌های اجرایی در یک پیوست حاشیه‌ای به نام پیوست 4 قرار دارد که نه هنگام تصویب بودجه در مجلس، نه هنگام تخصیص بودجه در سازمان برنامه و بودجه کشور و نه هنگام نظارت در دیوان محاسبات، توجه خاصی به آن نمی شود.

[6] - Managerialism

[7]- نیوزلند برای انتخاب روسای دستگاه‌های اجرایی خود در روزنامه آگهی می‌کند.

[8] - Letting Managers Manage

[9] - Deregulation

[10] - در حاشیه، بد نیست به این نکته هم اشاره کنیم که در همه ادیان نیز بیش از هر چیزی به اصل "رفع مانع" تاکید شده است و از آن تحت عنوان "تقوا" یاد می‌شود. تقوا، به تعبیر ساده یعنی "انجام ندادن" برخی کارها نه "انجام دادن" برخی کارها. به عبارت دیگر، رفع مانع، بزرگترین گام برای رسیدن به هدف است.

[11] - Making Managers Manage

[12] - Performance Agreement

[13] - آیین‌نامه جزء 2 بند ب تبصره 4 قانون بودجه سال 81 و 82، آیین‌نامه ماده 144 قانون برنامه چهارم توسعه، آیین‌نامه ماده 16 قانون خدمات کشوری، تبصره 20 قانون بودجه سال های 97 و 98

[14] - مولف، در کتاب "مدل جامع نظام بودجه‌ریزی عملیاتی"، فصل نظام انگیزش، به این موضوع به طور مفصل پرداخته است.

[15] - تفاهم‌نامه های عملکردی در آیین‌نامه جزء 2 بند ب تبصره 4 قانون بودجه سال 81 و 82، آیین‌نامه ماده 144 قانون برنامه چهارم توسعه، آیین‌نامه ماده 16 قانون خدمات کشوری و تبصره 20 قانون بودجه سال های 97 و 98 الزامی بوده است. اما به دلیل عدم حذف قوانین مزاحم و عدم وجود قوانین پشتیبان، هیچگاه اجرایی نشده است.