همانگونه که در بخش سوم اشاره کردم، بودجه ریزی مبتنی بر عملکرد یعنی "تخصیص بودجه مبتنی بر عملکرد" نه "تدوین بودجه مبتنی بر عملکرد". اما درکشور ما تنها به تدوین بودجه مبتنی بر عملکرد (پیوست 4 قانون بودجه) پرداخته شده است. "تخصیص بودجه مبتنی بر عملکرد" نیازمند چارچوب جداگانه ای با ملاحظات بسیار مهم زیر است:

مفهوم عملکرد: تخصیص بودجه مبتنی بر "عملکرد" یعنی تخصیص بودجه مبتنی بر "تغییر عملکرد". در تخصیص بودجه، مهم نیست عملکرد یک دستگاه اجرایی در حال حاضر "خوب" است یا "بد" بلکه مهم این است که نسبت به گذشته "خوب تر" است یا "بدتر". بنابراین اگر سازمانی مطابق شاخص های عملکرد، عملکرد خوبی داشته باشد ولی نسبت به گذشته "بدتر" شده باشد، "تخصیص کمتر" و اگر سازمانی عملکرد ضعیفی دارد ولی نسبت به گذشته "بهتر" شده است،"تخصیص بیشتر" می تواند داشته باشد. 

تاثیر شاخص های کیفی: اگر در تخصیص مبتنی بر عملکرد تنها از دو سنجه کمی "قیمت تمام شده واحد" و سنجه کمی" فعالیت ها" (دو ستون مندرج در پیوست 4 قانون بودجه) استفاده کنیم، آنگاه تکلیف شاخص های کیفی مثل زمان انجام هر فعالیت، رضایت خدمت گیرندگان و بالاتر از آن شاخص های اثربخشی مثل میزان دستیابی به اهداف برنامه ها چه خواهدشد. بنابراین در تخصیص باید ترکیبی از شاخص های مختلف را در کنار هم با وزندهی متفاوت قرار دهیم که کشف اینگونه شاخص ها به ازاء هر دستگاه اجرایی مطالعه خاص خود را می طلبد.

توازن منطقه ای و توسعه عدالت محور: اگر تخصیص بودجه مبتنی بر عملکرد به این معنا باشد که هر دستگاه یا استانی که عملکرد خوبی دارد تخصیص بیشتر و هر دستگاه یا استانی که عملکرد بدی دارد تخصیص کمتر، توازن منطقه ای و عدالت زیر سوال می رود. چراکه همواره دستگاه ها یا استان هایی که در گذشته از نیروی انسانی ضعیف، زیرساخت های ضعیف و پایه بودجه ضعیف و در نتیجه از عملکرد ضعیف برخوردارند باز هم تخصیص کمتر و در مقابل، دستگاه ها یا استان هایی که در گذشته از نیروی انسانی قوی، زیرساخت های قوی و پایه بودجه قوی و در نتیجه از عملکرد قوی برخوردارند باز هم تخصیص بیشتر و این خلاف توازن منطقه ای و توسعه عدالت محور است. اتفاقا گاهی لازم است به عملکرد ضعیف تخصیص بیشتری بدهیم تا بتواند با بازسازی نیروی انسانی و زیر ساخت های خود، در آینده عملکرد بهتری نشان دهد. 

اولویت های سیاسی: لایحه بودجه در همه کشورها همواره در قوه مقننه و شوراهای شهر تصویب می شود که اعضاء آن را کسانی تشکیل می دهند که با وعده وعیدهای سیاسی رای آورده اند. بنابراین اگر در لایحه بودجه منافع سیاسی این افراد مراعات نشده باشد و برای وعد و وعیدهای آنان در حوزه انتخابی (هر چند حیف و میل منابع کشور باشد و عملکرد مطلوبی را دنبال نکند)، بودجه ای منظور نشده باشد و در نتیجه سرنوشت ایشان را در انتخابات آینده با مخاطره روبرو کند، بودجه عملیاتی را به سرعت "پیاده سازی" می کنند و خودشان روی آن سوار می شوند. اما باید مراقب بود همه بودجه سیاسی نشود و جایی هم برای بودجه مبتنی بر عملکرد باقی بماند. 

هزینه های اجتناب ناپذیر و ثابت: هزینه های ثابت و اجتناب ناپذیر هزینه هایی هستند که با تغییر میزان عملکرد (اهداف کمی برنامه ها و فعالیت ها) تغییر نمی کنند مانند هزینه های پرسنلی در دولت. بنا به این تعریف، برای مثال اگر 90 درصد هزینه های سازمانی، ثابت و اجتناب ناپذیر باشد، یعنی 90 درصد بودجه این دستگاه را نمی توان مبتنی بر عملکرد تخصیص داد چراکه این بخش از بودجه با تغییر میزان عملکرد تغییر نمی کند به عبارت دیگر اگر این سازمان هیچ عملکردی هم نداشته باشد باز مجبوریم این دسته از هزینه ها را پرداخت کنیم. در واقع تخصیص بودجه مبتنی بر عملکرد تنها بر روی بخش هزینه های متغیر قابل اعمال است که در حال حاضر در کشور ما 5 تا 10 درصد از هزینه ها را شامل می شود. به همین دلیل، بسیاری از کشورها تلاش کرده اند با حذف قوانین و مقررات مزاحم، اعطای اختیارات بیشتر به دستگاه های اجرایی و کاهش کنترل ورودی ها که در بخش دوم به آن پرداختیم، میزان هزینه های اجتناب ناپذیر را کاهش دهند.

تفاهمنامه های عملکردی: تفاهمنامه های عملکردی در جزء 2 بند ب تبصره 4 قانون بودجه 82، ماده 144 قانون برنامه چهارم توسعه، ماده 16 قانون مدیریت خدمات کشوری و تبصره 20 قانون بودجه 97 همواره مد نظر بوده است. اما از آنجاییکه عقد این تفاهمنامه ها باعث افزایش پاسخگویی و شفافیت عملکرد دستگاه های اجرایی و افزایش اختیارات آنان است، به مذاق دستگاه های اجرایی و نیز دستگاه های نظارتی خوش نیامد و پس از 15 سال از تصویب آن کماکان اجرا نشده است.

والله اعلم

11 آذر 1397