علیرضا صراف، مولف کتاب"گام به گام بودجه ریزی مبتنی بر عملکرد"
برنامه، عنصر مشترک همه نظام‌های بودجه‌ریزی است. اما تعریف برنامه در هر یک از این نظامات متفاوت است. در بودجه‌ریزی برنامه‌ای سنتی، برنامه نقش کیسه‌ای را ایفا می‌کند که دستگاه‌های اجرایی با افزایش تعداد آن، تلاش می‌کنند اعتبارات بیشتری از سازمان برنامه و بودجه دریافت کنند و سازمان برنامه و بودجه نیز بالعکس می‌کوشد با کاهش این کیسه‌ها، اعتبارات آنها را کاهش دهد.
اما در نظام بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد، برنامه عبارتست از "نزدیکترین پیامد مشترک مجموعه‌ای از خدمات، طرح‌های تملک و پرداخت‌های انتقالی که منحصر و محصور در تنها یک دستگاه اجرایی (یا یک مدیر برنامه ای[1]) است". بنابراین، در نظام بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد، برنامه‌ها ابزار پاسخگو ساختن دستگاه‌های اجرایی هستند. در نتیجه، دستگاه‌ها تلاش می‌کنند با کاهش تعداد برنامه‌ها، پاسخگویی خود را کاهش دهند و بالعکس سازمان برنامه و بودجه می‌کوشد با افزایش تعداد برنامه‌ها، پاسخگویی ایشان را در قبال اعتبارات هر برنامه افزایش دهد.
در اغلب کشورها، طبقه‌بندی برنامه‌ای دو سطحی است: برنامه‌ها و زیر برنامه‌ها. اما در برخي كشورها، زير برنامه‌ها، به زير- زير برنامه‌ها[2] و حتي در موارد اندكي به زير-زير-زير برنامه‌ها[3] نيز شكسته شده‌اند. در سوی ديگر، كشورهايي نيز قرار دارند كه برنامه‌ها را در هم ادغام و تحت عنوان "برنامه‌هاي كلان[4]" نامگذاري كرده‌اند. طبقه‌بندي برنامه‌ای در واقع همان سلسله مراتب برنامه‌ها و زير برنامه‌ها تا پايين ترين سطح است.
از منظر بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد، طبقه‌بندی برنامه‌ای مهمترین طبقه‌بندی بودجه نسبت به سه طبقه‌بندی دیگر است؛ چرا که نمایش دهنده اعتبارات دستگاه‌های اجرایی در قالب پیامدها (برنامه‌ها) و خدمات (زیر برنامه‌ها) است. بخشی از طبقه‌بندی برنامه‌ای دولت فرانسه و کانادا در شکل 5-1 و 6-1 آمده است.
شكل 5-1 – طبقه‌بندي برنامه‌اي فرانسه
شكل 6-1. طبقه‌بندي برنامه‌اي كانادا
سوال مهمی که در طراحی طبقه‌بندی برنامه‌ای مطرح است اینست که در این ساختار تا چند سطح می‌توان عمیق‌تر شد؟ آیا دوسطح (برنامه‌ها و زیربرنامه ها) کافیست یا باید سه سطح (برنامه‌ها، زیربرنامه‌ها و زیر زیر برنامه‌ها) و یا چهار سطح (برنامه‌ها، زیربرنامه‌ها، زیر زیربرنامه‌ها و زیر زیر زیربرنامه‌ها) را در نظر گرفت.
اصلی‌ترین ملاحظه‌ای که باید دانست اینست که هرچه سطوح بیشتری به طبقه‌بندی برنامه‌ای افزوده گردد، پیچیدگی بیشتری نیز برای سیستم حسابداری ایجاد می‌شود. برای مثال در ساختار چهار سطحی، لازم است در مرحله اجرای بودجه، سیستم حسابداری بتواند هزینه‌ها را تا پایین‌ترین سطح و به تفکیک، ثبت و کنترل کند. فرض کنیم در یک طبقه‌بندی برنامه‌ای، 4 برنامه که ذیل هر برنامه 4 زیر برنامه و ذیل هر زیر برنامه 4 زیر زیر برنامه و ذیل هر زیر زیر برنامه 4 زیر زیر زیر برنامه داشته باشیم. در اینصورت، حجم کار کنترل و طبقه‌بندی هزینه‌ها 16 برابر بیشتر از طبقه‌بندی 2 سطحی خواهد بود. ردیابی و ثبت هزینه‌های مستقیم هر زیر زیر زیر برنامه کار زمانبر و دشواری است چه رسد به اینکه هزینه‌های مشترکی نیز برای سرشکن کردن وجود داشته باشد.
این پیچیدگی تنها منحصر به موضوع حسابداری و هزینه‌یابی نیست بلکه هنگام تعریف سنجه‌های عملکرد و اهداف کمی برای سطوح مختلف در طبقه‌بندی برنامه‌ای چالش‌های اساسی به وجود خواهد آمد. بنابراین، ساختار بهینه، یک ساختار دو سطحی شامل برنامه و زیر برنامه است. البته می‌توان به سبک فرانسوی‌ها طبقه‌بندی دوسطحی را الزام کرد و به دستگاه‌های اجرایی اجازه داد تا در صورت تمایل، یک سطح به ساختار برنامه‌ای خود اضافه کنند. کشورهای توسعه یافته عضو سازمان همکاری اقتصادی و توسعه[5] غالبا از ساختار‌های دو سطحی یا حداکثر سه سطحی استفاده می‌کنند.
بحث مهم دیگری که غالباً در توجیه ساختار‌های 4 سطحی بلکه بیشتر مطرح می‌شود اینست که ما باید برنامه‌ها را آنقدر بشکنیم تا به خروجی‌های برنامه برسیم. این اقدام برای نظام بودجه‌ریزی مبتنی بر خروجی[6] معنادار است. در بودجه‌ریزی مبتنی بر خروجی‌ها، خروجی‌های ذیل هر برنامه شناسایی می‌شود و سپس از طریق کمیت خروجی‌ها و بهای تمام شده واحد هر خروجی اعتبارات کل برنامه مشخص می‌گردد.
اما اینکه بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد با تمرکز بر طبقه‌بندی برنامه‌ای، لزوماً شامل بودجه‌ریزی مبتنی بر خروجی است، کاملاً نادرست است و متاسفانه این طرز فکر در کشورهای در حال توسعه فراگیر است. بودجه‌ریزی مبتنی بر خروجی‌ها در مورد بسیاری از خدمات دولتی یا موضوعیت ندارد یا امکان پذیر نیست و هرگز توجیه خوبی برای عمیق‌تر کردن ساختار برنامه‌ای نیست. ساده‌ترین علت آن اینست که اغلب خدمات دولتی هزینه واحد پایداری ندارند. برای مثال، بهای تمام شده هر پرونده قضایی در دادگستری متفاوت است. یا بهای تمام شده خدمات اورژانس بیمارستان در مورد هر بیمار اورژانسی متفاوت است. چگونه می‌توان اعتبارات نیروهای نظامی و یا آتش نشانی را بر اساس بهای تمام شده هر عملیات نظامی یا هر عملیات آتش نشانی پرداخت کرد. در حالیکه اینگونه سازمان‌ها باید دائما اعتبارات لازم را در اختیار داشته باشند تا در موارد ضروری استفاده کنند حتی اگر هیچ عملیاتی صورت نگیرد.
در کشورهای گوناگون، طبقه‌بندی برنامه‌ای (برنامه‌ها و زیر برنامه‌ها) را با اسامی مختلفی همچون "طبقه‌بندی خروجی ها[7]"، "حوزه‌های فعالیت[8]"، " پیامدهای استراتژیک[9]" و غیره نیز نامگذاری می‌کنند. در برخی موارد، اسامی بکار رفته از لحاظ مفهومی، نادرست و گمراه کننده است؛ مانند اطلاق کلمه "فعالیت" به زیربرنامه‌های ذیل برنامه‌ها در برخی کشورها. البته آنچه اهمیت دارد نحوه تعریف برنامه‌ها و زیر برنامه‌ها است نه اسامی آنها.
برای طراحی طبقه‌بندی برنامه‌ای بر خلاف طبقه‌بندی وظیفه‌ای و طبقه‌بندی اقتصادی هزینه‌ها، هیچگونه استانداردی از سوی سازمان‌ها و نهادهای بین‌المللی مانند سازمان ملل، صندوق بین المللی پول، سازمان همکاری اقتصادی و توسعه و غیره پیشنهاد نشده است؛ چراکه اولویت‌های برنامه‌ای هر کشور با سایر کشورها متفاوت است. اما کشورهای موفق در طراحی این طبقه‌بندی از اصول مشترکی تبعیت می‌کنند که برای ما نیز راهگشا خواهد بود. این اصول در سال 1395، در قالب دستورالعملی در سازمان برنامه و بودجه کشور تهیه گردید[10] که در بخش "ویژگی‌های برنامه" به آن خواهیم پرداخت.
کلیدی‌ترین اصل در تعریف برنامه‌ها اینست که برنامه‌ها باید حتی‌الامکان "نتیجه محور" تعریف شوند. در واقع، عنوان برنامه، همان پیامد مشترک زیر برنامه‌های آن است و زیر برنامه‌ها، همان "گروه خدماتی" هستند که دستگاه اجرایی به ذینفعان خارج سازمانی خود مانند مردم، ارائه می‌کند. برای مثال "برنامه پیشگیری از بیماری ها" در وزارت بهداشت، خدمات متنوعی را در خود تجمیع می‌کند. این خدمات می‌تواند شامل اطلاع‌رسانی‌های بهداشت عمومی به مردم، آموزش روابط زناشویی، بروشورهای تبلیغاتی ضد دخانیات، بازرسی بهداشتی از مدارس، نصب اطلاعیه‌های آموزشی بهداشتی در مترو، ضدعفونی و تصفیه منابع آبی شرب و غیره باشد. همانگونه که ملاحظه می‌شود کلیه این خدمات به ذینفعان بیرون از وزارت بهداشت ارائه می‌شود و در کنار هم یک پیامد مشترک را دنبال می‌کنند که همان پیشگیری از بیماری‌ها است.
البته لازم به ذکر است که برنامه‌ها می‌توانند شامل برخی پرداخت‌های انتقالی[11] نیز باشند که هدف برنامه را دنبال می‌کنند. پرداخت‌های انتقالی، مبالغی هستند که در قالب کمک و یارانه پرداخت می‌شوند. این پرداخت‌ها نیز جزء خدمات دستگاه‌ها محسوب می‌شوند و هدف برنامه‌ها را تامین می‌کنند. برای مثال "برنامه ساماندهی خانواده‌های بی‌سرپرست" در سازمان بهزیستی، می‌تواند شامل تعدادی پرداخت انتقالی باشد. در نتیجه اعتبارات این برنامه شامل جمع پرداخت‌های انتقالی بعلاوه بهای تمام شده فعالیت‌هایی است که سازمان بهزیستی برای این پرداخت‌ها انجام می‌دهد.
گاهی اوقات دیده می‌شود که برنامه‌ها بجای اینکه بر اساس "پیامد و خروجی" تعریف شوند بر مبنای "فعالیت‌ها" تعریف می‌گردند. در حالیکه بین پیامد، خروجی و فعالیت فرق عمده‌ای نهفته است. خروجی، همان کالا یا خدمتی است که توسط دستگاه‌های اجرایی تولید و به ذینفعان خارج سازمانی ارائه می‌گردد در حالیکه فعالیت، اقداماتی است که برای تولید کالا و خدمات در داخل دستگاه‌های اجرایی انجام می‌شوند. برای مثال در یک بیمارستان، "بیهوشی، بررسی علائم حیاتی، پذیرش و نظافت" فعالیت هستند در حالیکه "عمل‌های جراحی"، خدمات بیمارستان می‌باشند. بنابراین برنامه و یا حتی زیربرنامه‌ای با عنوان "بیهوشی" برای یک بیمارستان بی‌معنا است. چراکه بیهوشی یک فعالیت است در حالیکه برنامه، جنس پیامد و زیر برنامه، جنس خدمت دارند.
بنابراین، تاکید بر اینکه برنامه‌ها باید بر اساس پیامدها و خروجی‌ها تعریف شوند و نه بر اساس فعالیت‌ها و ورودی‌ها بدین معنا است که دولت باید به آنچه که برای مردم انجام می‌دهد تمرکز کند نه آنچه که برای خود انجام می‌دهد. برای حل این مساله، بسیاری از کشورها در طبقه‌بندی برنامه‌ای دستگاه‌های اجرایی خود یک "برنامه پشتیبانی[12]" یا "برنامه خدمات داخلی" نیز تعریف می‌کنند که شامل کلیه فعالیت‌های پشتیبانی دستگاه‌های اجرایی می‌باشد. برنامه پشتیبانی از جمله موارد استثناء قابل توجیه است که دستگاه‌های اجرایی می‌توانند از اصل نتیجه محوری برنامه‌ها عدول کنند و یک برنامه فعالیت محور تهیه کنند.
همچنین، برنامه‌ها باید دربرگیرنده کل مخارج دولت باشند. چراکه برنامه‌ها برای برنامه‌ریزی و کنترل هزینه‌ها، تهیه و تدوین می‌شوند و در نتیجه باید بتوان هزینه‌ها را در قالب برنامه‌ها به طور پیوسته و مداوم در طی سال اجرای بودجه، کنترل و نظارت نمود که برای مثال در هر وزارتخانه و در هر برنامه تا این لحظه چه مقدار از اعتبارات، تخصیص یافته و چقدر باقی مانده است. این بدین معنا است که سیستم حسابداری باید هزینه‌ها را در هر لحظه و یا در دوره‌های زمانی کوتاه و متناوب، در قالب برنامه‌ها و زیر برنامه‌ها و با دقت بالا ثبت و نگهداری کند. بنابراین، برآورد مخارج برنامه‌ها در پایان سال کافی نیست. این واقعیت باعث می‌شود که برنامه‌ها لزوما به گونه‌ای تعریف شوند که سیستم حسابداری بتواند هزینه‌های برنامه‌ها را به دقت ثبت و ضبط نماید. اما در مورد طبقه‌بندی وظیفه‌ای مانند COFOG، که هدف آن گزارشگری مالی است، نیازی به ثبت آنی هزینه‌ها در طول سال مالی در سیستم حسابداری نیست. بلکه می‌توان در انتهای هر سال با استفاده از برآورد و نه ثبت دقیق هزینه‌ها، گزارش لازم را تهیه و تنطیم نمود.
همچنین، برنامه‌ها نمی‌توانند فارغ از ساختار سازمانی دستگاه‌های اجرایی طراحی و تدوین شوند. چراکه بودجه در نهایت به واحدهای سازمانی تخصیص می‌یابد تا در فعالیت‌های آنها به منظور تولید محصولات یا ارائه خدمات بکار گرفته شود. طبقه‌بندی برنامه‌ای در بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد بدین معنا نیست که تخصیص‌های برنامه‌ای جایگزین تخصیص به واحدهای سازمانی گردد. بلکه تخصیص‌ها هم به برنامه‌ها و هم به ساختار سازمانی تعلق می‌گیرد. در صورتیکه یک واحد سازمانی در تولید چندین خدمت نقش داشته باشد، بهتر است اعتبارات بودجه‌ای را در اختیار آن واحد سازمانی قرار دهیم تا به اختیار خود میان خدمات توزیع نماید.
برخی به اشتباه معتقدند از آنجاییکه لازم است بودجه را هم به برنامه‌ها و هم به واحدهای سازمانی تخصیص دهیم پس می‌بایست برنامه‌ها همان واحدهای سازمانی باشند. درحالیکه باید دانست تمرکز طبقه‌بندی برنامه‌ای بر نتایج و پیامدها است درحالیکه تمرکز ساختار سازمانی بر وظایف است. حال سوال اینجاست که اگر چنانچه تعارضات بین طبقه‌بندی برنامه‌ای و ساختار سازمانی بالا گرفت چه باید کرد؟ رفع این تعارضات، خطر عدول از اصل نتیجه محوری برنامه‌ها را بیشتر می‌کند. اگر چنانچه بخواهیم هرجا تعارضی بین این دو ساختار پیش آمد، طبقه‌بندی برنامه‌ای را اصلاح کنیم، در انتها به جای بودجه مبتنی بر عملکرد به یک بودجه مبتنی بر واحدهای سازمانی دست خواهیم یافت.
رویکردی که فرانسه برای رفع تعارضات بین طبقه‌بندی برنامه‌ای و ساختار سازمانی دنبال می‌کند، انتصاب مدیران برنامه‌ای است. هنگامیکه ساختار سازمانی با ساختار برنامه‌ای همخوان است، مدیران واحدهای سازمانی همان مدیران برنامه‌ها خواهند بود. اما زمانیکه این همخوانی وجود نداشته باشد مدیران واحدها و مدیران برنامه‌ها متفاوت خواهند بود. نقش مدیر برنامه، حفظ تمرکز بر خدمات به جای بخشی‌نگری است. به عبارت دیگر، مدیر برنامه باید با مدیران واحدهای سازمانی وظیفه‌گرا، همکاری لازم را بعمل آورد تا بتواند به اهداف برنامه‌ای خود دست یابد و خدمات مناسبی را ارائه نماید. اگر چنانچه چنین رویکردی، موفق ظاهر شود نگرانی مبنی بر عدم همخوانی ساختار برنامه‌ای و ساختار سازمانی از بین خواهد رفت.
علیرغم اینکه این رویکرد جذابیت‌های خاصی دارد اما باید دانست که می‌تواند باعث بروز مشکلات مهم دیگری شود، بویژه هنگامیکه مدیران برنامه‌ای و مدیران واحدهای سازمانی در تقابل و تعارض با یکدیگر قرار می‌گیرند. این تعارض می‌تواند به عملکرد ضربه وارد کند و یکی از مدیران (غالبا مدیر برنامه‌ای) را در حاشیه قرار دهد. این تعارض و تقابل مدیریتی در فرانسه نیز تجربه شده است.
نکته قابل ملاحظه دیگر، ارتباط بین طبقه‌بندی‌های برنامه‌ای در سطوح مختلف دولت است. آیا دولت ملی و دولت‌های محلی یا استانی باید از یک طبقه‌بندی برنامه‌ای واحد استفاده کنند؟ یا هر یک از این سطوح می‌توانند بدون توجه به دیگر سطوح، طبقه‌بندی برنامه‌ای خود را داشته باشند؟ در این مورد، کشورهای گوناگون رویکردهای متفاوتی را دنبال می‌کنند. در اغلب کشورهای فدرالی که دولت‌های منطقه‌ای آنها دارای استقلال قانونی هستند، هر یک می‌توانند بدون توجه به دیگری، طبقه‌بندی برنامه‌ای خود را طراحی نمایند مانند کانادا و استرالیا. اما در بسیاری از دیگر کشورها مانند کشورهای در حال توسعه، اعتقاد بر این است که باید از یک ساختار استاندارد یا هماهنگ برای طراحی طبقه‌بندی برنامه‌ای استفاده نمود چراکه در این کشورها از یک برنامه توسعه ملی برای مدیریت و راهبری کشور استفاده می‌شود.
البته حتی در صورتیکه کشوری بخواهد حداکثر هماهنگی را بین ساختار برنامه‌ای بین سطوح مختلف دولت برقرار کند، باز هم نمی‌تواند طبقه‌بندی برنامه‌ای کاملاً مشابه برای سطوح ملی و محلی ایجاد کند. چراکه هر یک از سطوح دولت وظایف خاص خود و در نتیجه برنامه‌های مخصوص به خود را دارند. برای مثال، در وزارت آموزش و پرورش، دولت ملی متولی سیاستگذاری و تدوین استاندارد‌های آموزشی است در حالیکه دولت‌های محلی یا استانی متولی ارائه خدمات آموزشی هستند. بنابراین می‌توان برای وزارتخانه "برنامه سیاستگذاری آموزشی" و برای استان‌ها "برنامه آموزش" را تعریف نمود.
سازمان برنامه و بودجه نیز نباید به صورت یکسویه طبقه‌بندی برنامه‌ای دستگاه‌های اجرایی را طراحی و به آنها تحمیل نماید؛ چراکه اولاً دانش لازم برای این کار را بیش از خود دستگاه‌های اجرایی در اختیار ندارد و دوماً این کار باعث کاهش احساس مالکیت دستگاه‌های اجرایی نسبت به برنامه‌ها خواهد شد و از تعهد آنان نسبت به برنامه‌ها خواهد کاست. از سوی دیگر، از آنجایی که طبقه‌بندی برنامه‌ای ابزار سازمان برنامه و بودجه برای اولویت‌بندی مخارج بودجه‌ای کشور است، نمی‌توان طراحی طبقه‌بندی برنامه‌ای را تنها به دستگاه‌های اجرایی سپرد.
در حال حاضر طبقه‌بندی برنامه‌ای، در کشور ما تحت عنوان پیوست چهار لایحه/قانون بودجه تهیه و تنظیم می‌شود (شکل شماره 7-1).
شکل شماره 7-1 – پیوست 4 قانون بودجه سال 1398 (طبقه‌بندی برنامه‌ای بودجه)
اهداف کلی طبقه‌بندی برنامه‌ای مورد نظر در بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد عبارتند از:
- اولویت‌بندی مصارف بودجه
- ارتقاء عملکرد دستگاه‌های اجرایی
- ایجاد شفافیت در بودجه
- افزایش پاسخگویی
- بهبود فرآیند هزینه یابی
اولویت‌بندی مصارف بودجه یعنی تخصیص اعتبارات به برنامه‌هایی که در تامین نیازهای جامعه بیشترین اثربخشی را دارند. در بخش دولتی، تصمیم در مورد تخصیص منابع تا حد زیادی در مرحله برنامه‌ریزی انجام می‌شود. برنامه‌ریزی فرآیندی است که از آن طریق، دولت در سطح کلان و یا هر یک از وزارتخانه‌ها در سطح خرد، تصمیم می‌گیرند که چه نوع کالا و خدماتی را به چه کسانی ارائه کنند. این موضوع در تقابل با اصول اقتصاد بازار است. چراکه در بازار، تصمیم در خصوص تخصیص منابع بین محصولات و خدمات، تا حد زیادی به تقاضای مشتریان وابسته است و نیازی به برنامه‌ریزی خاصی برای تخصیص منابع وجود ندارد. طبقه‌بندی برنامه‌ای، ابزاری است برای اتصال فرآیند برنامه‌ریزی به فرآیند بودجه‌ریزی.
علیرغم اینکه اولویت‌بندی مخارج یکی از وظایف کلیدی برنامه‌ریزی است، با این وجود، نظام‌های برنامه‌ریزی غالباً در انجام وظیفه اولویت‌بندی ضعیف عمل می‌کنند. چراکه این نظام‌ها بیشتر به تعریف اهدافی می‌پردازند که دولت باید برای آنها منابع بیشتری را اختصاص دهد و کمتر به شناسایی حوزه‌هایی می‌پردازند که دولت می‌تواند هزینه‌ها را کاهش دهد و منابع لازم را برای اولویت‌های هزینه‌ای جدید، آزاد نماید.
به علاوه زمانی که فرآیند برنامه‌ریزی اساساً از فرآیند بودجه‌ریزی جدا است، تصمیم‌گیرندگان بودجه‌ای ممکن است اولویت‌های شناسایی شده در برنامه‌ریزی را جدی نگیرند. این مشکل در کشورهایی تشدید می‌شود که فرآیند برنامه‌ریزی و بودجه‌ریزی را در طول هم تصور می‌کنند. بدین معنا که باید ابتدا برنامه‌ای تدوین شود، اولویت‌ها در آن شناسایی گردد و سپس وظیفه بودجه تنها بیان مالی اولویت‌های برنامه است. چنین تصوری غالباً منجر به تدوین برنامه‌ای خواهد شد که فارغ از محدودیت‌های بودجه‌ای نوشته شده است و در نتیجه برنامه مورد نظر قادر نخواهد بود به هنگام نیاز به کاهش هزینه‌ها و اعتبارات، اولویت‌ها را مشخص سازد.
بنابراین دو آموزه کلیدی در اینجا وجود دارد: اول اینکه، فرآیند برنامه‌ریزی و بودجه‌ریزی باید کاملا با یکدیگر تلفیق شوند. به بیان دیگر، برنامه‌ریزی باید به عنوان‌بخش بنیادین فرآیند بودجه تلقی شود نه به عنوان مرحله‌ای پیش از تهیه و تنظیم بودجه. دوم اینکه، فرآیند برنامه‌ریزی مطلوب، فرآیندی است که بتواند به همان میزان که به افزودن مخارج جدید می‌پردازد، حوزه‌های کاهش مخارج و هزینه‌ها را نیز اولویت‌بندی کند. به عبارت دیگر فرآیند برنامه‌ریزی باید بتواند مخارج را اولویت‌بندی کند نه اینکه به دنبال افزودن اهداف و متناسب با آن افزایش مخارج جدید باشد.
یکی از رویکردهای تاثیر گذار در حوزه اولویت‌بندی مخارج، "رویکرد بخشی" نام دارد. در این رویکرد، بخش عمده وظیفه اولویت‌بندی مخارج به دستگاه‌های اجرایی در هر بخش واگذار می‌شود. دولت مرکزی تنها سقف هر بخش (مانند بخش کشاورزی) را تعیین می‌کند و سپس کلیه دستگاه‌هایی که به نحوی در هر بخش نقش دارند گرد هم جمع می‌شوند و پس از بررسی اهداف و اولویت‌های بخش خود، در مورد نحوه تخصیص بهینه سقف مورد نظر بین برنامه‌های دستگاه‌های اجرایی آن بخش تصمیم‌گیری می‌نمایند. همچنین در این فرآیند، دستگاه‌ها در مورد اهداف بخش، شاخص‌های عملکرد بخش و نیز اهداف کمی شاخص‌های بخش نیز با یکدیگر بحث و گفتگو می‌نمایند. این سیستم، ابتدا در کانادا تحت عنوان "سیستم مدیریت خط مشی‌ها و مخارج[13]" اجرا گردید که توجه بسیاری از دیگر کشورها را نیز در ابتدای دهه 1980 به خود جلب نمود.
در طبقه‌بندی برنامه‌ای، بودجه در قالب پیامدها و خدمات بیان می‌شود نه در قالب فصول و مواد هزینه[14] (طبقه‌بندی اقتصادی هزینه‌ها). در طبقه‌بندی اقتصادی هزینه‌ها، هزینه دستیابی به پیامدها شفاف نیست و به همین خاطر ابزار مناسبی برای اولویت‌بندی مصارف نمی‌باشد. اما در طبقه‌بندی برنامه‌ای، مبنای تخصیص بودجه، برنامه‌ها و سنجه‌های عملکرد است. همچنین، کنترل بر روی فصول و مواد هزینه به حداقل ممکن می‌رسد تا مدیران بتوانند اختیارات بیشتری برای بهبود عملکرد برنامه‌ها و افزایش پاسخگویی در قبال عملکرد داشته باشند. البته، این بدین معنا نیست که تخصیص روی اقلام هزینه بطور کامل از بین می‌رود.
نکته قابل ملاحظه اینکه در اغلب کشورها، پارلمان، بودجه را تنها در سطح برنامه‌ها به تصویب می‌رساند. تصمیم در مورد میزان تخصیص بودجه در سطح زیر برنامه‌ها به شکل داخلی در درون دستگاه‌های اجرایی انجام می‌شود و در قانون بودجه تعیین و تکلیف نمی‌گردد.
علیرغم اینکه هدف اصلی طبقه‌بندی برنامه‌ای، اولویت‌بندی مخارج است، اما این تنها کارکرد آن در راستای بهبود عملکرد بخش دولتی نیست. نظام بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد، از طبقه‌بندی برنامه‌ای برای ارتقاء سطح کارایی[15] و اثربخشی[16] مخارج دولت[17] نیز استفاده می‌نماید. در این نظام، هر یک از دستگاه‌های اجرایی موظفند به همراه فرم‌های درخواست بودجه، اطلاعات سنجه‌های عملکرد و نتایج ارزیابی عملکرد هر یک از برنامه‌های خود را نیز ارائه کنند و در صورت امکان هدف کمی سال آینده را نیز معین نمایند. در اینصورت، دستگاه‌های اجرایی خواهند دانست که دولت و پارلمان، بودجه پیشنهادی آنها را در قبال عملکرد برنامه‌ها ارزیابی می‌کنند و به همین جهت تلاش خود را برای ارتقاء عملکرد برنامه‌های خود افزایش می‌دهند.
بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد تلاش می‌کند با استفاده نظامند از اطلاعات عملکردی برنامه‌ها، عملکرد برنامه‌ها را در قبال منابع تخصیص یافته به آنها ارتقا دهد. بنابراین، هر برنامه یا زیربرنامه باید شاخص عملکرد مشخصی داشته باشد. این شاخص‌ها باید بتوانند پیامدها و خروجی‌های برنامه‌ها را ارزیابی کنند. در زیر مثالی از این نوع شاخص‌های عملکرد برای برنامه درمان آمده است.
برنامه درمان | |
| شاخص پیامد محور[18] |
|
| شاخص خروجی محور[19] |
|
| شاخص کیفیت[20] |
|
| شاخص کارایی[21] |
|
یکی از معضلات شاخص گذاری در طبقه‌بندی برنامه‌ای در بسیاری از کشورها، استفاده از شاخص‌های فعالیت محور یا ورودی محور در برنامه‌ها، مانند تعداد آیین‌نامه‌های تدوین شده، تعداد جلسات برگزار شده، تعداد پست‌های اشغال شده و غیره می‌باشد. اینگونه شاخص‌ها برای مدیریت داخلی سازمان‌ها مناسب است اما برای ارزیابی نتایج برنامه‌ها خیر. علت استفاده از این نوع شاخص‌ها، دسترسی آسان به اطلاعات آنها است. در حالیکه دسترسی به اطلاعات شاخص‌های پیامد محور و خروجی محور و کیفیت آنها کار دشواری است.
ارزشیابی برنامه‌ها[22] نیز از اهمیت قابل توجهی برخوردار است. شاخص‌های عملکرد به تنهایی قادر به ارزیابی اثربخشی مصارف دولت نیستند چراکه گاهی شاخص‌ها، تحت تاثیر عوامل خارج از کنترل[23] می‌باشند. در چنین مواردی، ارزشیابی برنامه‌ها می‌تواند میزان تاثیر عوامل خارج از کنترل را نسبت به عملکرد دولت در تحقق یا عدم تحقق هدف برنامه مشخص سازد. در نتیجه، در ادبیات بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد از واژه "اطلاعات عملکرد[24]" به جای شاخص‌های عملکرد استفاده می‌شود. چراکه شاخص‌های عملکرد و نظام ارزیابی عملکرد به تنهایی بیانگر عملکرد واقعی دستگاه‌های اجرایی نیستند و در بسیاری از موارد نیاز به ارزشیابی برنامه‌ها، بیشتر احساس می‌گردد.
برای مشاهده فیلم های آموزشی مرتبط با موضوع این نوشتار اینجا را کلیک کنید.
دوره بین المللی حسابداری مدیریت (CMA استرالیا)
[1] - در برخی کشورها، برنامه‌ها را به دستگاه‌های اجرایی منتسب نمی‌کنند بلکه برای هر برنامه یک مدیر تعیین می‌کنند. این مدیر می تواند رییس یا مدیران دستگاه اجرایی یا فردی بیرون از دستگاه اجرایی باشد.
[2]- Sub-Subprograms
[3]- Sub-Sub-Subprograms
[4]- Super Programs
[5]- Organization for Economic Cooperation and Development (OECD)
[6]- Output Budgeting
[7]- Output Classes
[8]- Business Lines
[9]- Strategic Outcomes
[10] - در سال 1395 برای تهیه ساختار طبقه‌بندی برنامه‌ای بودجه سال 1396، دستورالعملی با توجه به تجارب کشورهای موفق، توسط مولف در سازمان برنامه و بودجه کشور تهیه و پس از تصویب در شورای راهبری بودجه ریزی مبتنی بر عملکرد به دفتر تلفیق و سایر امور سازمان برای اجرا ابلاغ شد.
[11]- Transfer Payments
[12]-Support Program
[13]- Policy and Expenditure Management System (PEMS)
[14]- Line-Items
[15]- Efficiency
[16]- Effectiveness
[17]- Public Expenditure
[18]- Outcome Indicator
[19]- Output Indicator
[20]- Quality Indicator
[21]- Efficiency Indicator
[22]- Program Evaluation
[23]- External Factors
[24]- Performance Information
دیدگاه خود را بنویسید