علیرضا صراف، مولف کتاب"گام به گام بودجه ریزی مبتنی بر عملکرد"
طبقه‌بندی سازمانی بودجه، نمایش دهنده اعتبارات در قالب دستگاه‌های مصرف کننده منابع مالی دولت است. به عبارت دیگر، این طبقه‌بندی نمایانگر این است که دستگاه‌های اجرایی چه میزان از منابع درآمدی دولت را مصرف کرده یا خواهند کرد. طبقه‌بندی سازمانی در برگیرنده دو سطح از پاسخگویی می‌باشد:
- پاسخگویی درون سازمانی
- پاسخگویی برون سازمانی
طبقه‌بندی سازمانی در سطح پاسخگویی برون سازمانی، با هدف افزایش پاسخگویی دستگاه‌های اجرایی به دستگاه‌های نظارتی برون سازمانی و در قالب ردیف‌های بودجه‌ای بروز و ظهور پیدا می‌کند. به بیان دیگر، دستگاه‌های اجرایی که دارای ردیف بودجه هستند می‌بایست نسبت به عملکرد خود (تحقق اهداف برنامه/خروجی‌ها، بهای تمام شده خروجی‌ها و سنجه‌های عملکرد آنها که در طبقه‌بندی برنامه‌ای به آن خواهیم پرداخت) به دولت و مجلس پاسخگو باشند. در سطح پاسخگویی برون سازمانی، دستگاه‌های اجرایی به دستگاه‌های اصلی و فرعی یا دستگاه‌های سیاستگذار و مجری و غیره طبقه‌بندی می‌شوند.
اما طبقه‌بندی سازمانی در سطح پاسخگویی دورن سازمانی، با هدف افزایش پاسخگویی مدیران درون سازمانی صورت می‌گیرد. به بیان دیگر، هر یک از سطوح مدیریتی در ساختار سازمانی دستگاه اجرایی باید نسبت به عملکرد خود (تحقق اهداف برنامه/خروجی‌ها، بهای تمام شده خروجی‌ها و سنجه‌های عملکرد آنها که در طبقه‌بندی برنامه‌ای به آن خواهیم پرداخت) به ریاست دستگاه اجرایی خود پاسخگو باشند.
نکته قابل ملاحظه این است که در سطح پاسخگویی برون سازمانی و اختصاص ردیف‌های بودجه به دستگاه‌های اجرایی در نظام بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد که شفافیت پاسخگویی را در اولویت خود قرار می‌دهد چگونه صورت می‌پذیرد؟
دکتر مارک رابینسون، مولف و مشاور ارشد صندوق بین‌المللی پول این سوال را اینگونه پاسخ می‌دهد:
" از آنجاییکه که اهداف و سیاست‌های کلان کشور در قالب وزارتخانه‌ها و دستگاه‌های مستقل (سیاست گذاران) طراحی و اجرا می‌شوند و سایر دستگاه‌های اجرایی زیر مجموعه (دستگاه‌های مجری)، ابزارهای تحقق اهداف و سیاست‌های بالادستی خود هستند، بنابراین بی‌معنا است که از لحاظ تامین منابع و تعیین اهداف، برنامه‌ها و فعالیت‌ها، بطور مستقل عمل کنند و مستقیماً با سازمان برنامه و بودجه طرف شوند. بنابراین لازم است برنامه‌های دستگاه‌های مجری، در قالب برنامه‌ها و خروجی‌ها ذیل دستگاه‌های سیاستگذار قرار گیرند و دارای ردیف مستقل نباشند.
این رویکرد، دو هدف مدنظر ازطراحی طبقه‌بندی برنامه‌ای (برنامه‌ها و خدمات) که اولاً اولویت‌بندی مصارف کشور و ثانیاً ارتقاء عملکرد دستگاه‌های اجرایی است را بهتر محقق می‌سازد. از جمله این کشورها می‌توان به فرانسه، استرالیا، کره جنوبی، آمریکا اشاره کرد.
از آنجاییکه در طرف مقابل، پارلمان وظیفه کنترل و نظارت بر مخارج دولت را دارد، علاقه وافری به ورود در جزئیات و کاهش اختیارات دستگاه‌های اجرایی دارد. بدین ترتیب در برخی کشورها مانند کانادا، سوئد یا رواندا، تمامی دستگاه‌های اصلی و فرعی (سیاستگذار و مجری) دارای برنامه‌ها و خروجی‌های جدا و ردیف‌های بودجه مستقل از دستگاه اجرایی خود هستند. این امر منجر به کتاب قطوری از طبقه‌بندی برنامه‌ای دستگاه‌های اجرایی می‌شود که دو هدف فوق‌الذکر یعنی اولویت‌بندی مصارف کشور و ارتقاء عملکرد دستگاه‌های اجرایی را با چالش مواجه می‌سازد."
بنابراین موضوع ساماندهی و کاهش ردیف‌های بودجه همواره مورد توجه نظام بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد در کشورهای مختلف بوده است. اما توجه به این نکته لازم و ضروری است که اگر چنانچه ردیف‌های بودجه دستگاه‌های فرعی (مجری) حذف و اعتبارات آنها به دستگاه‌های اصلی (سیاستگذار) منتقل شود می‌بایست پیش از آن، سازوکاری برای ارزیابی عملکرد آنها یعنی تحقق اهداف برنامه/خدمات، بهای تمام شده خدمات و سنجه‌های عملکرد آنها، مستقر و اجرایی نمود. به عبارت دیگر، با حذف ردیف دستگاه‌های فرعی یا مجری از قانون بودجه، کنترل دستگاه‌های نظارتی مانند پارلمان، دیوان محاسبات و غیره بر "ورودی" این دستگاه‌ها کاهش می‌یابد. در اینصورت اگر چنانچه سازوکاری برای کنترل "خروجی (خدمات)" این دستگاه‌ها پیاده‌سازی نشده باشد، مضرات حذف ردیف‌ها از مزایای آن بیشتر شده و انضباط مالی بودجه از بین خواهد رفت.
از سوی دیگر، حذف ردیف‌های دستگاه‌های فرعی یا مجری و انتقال اعتبارات آنها به دستگاه‌های اصلی یا سیاستگذار، به معنای افزایش اختیارات دستگاه‌های اصلی و سیاستگذار در نحوه تخصیص اعتبارات دستگاه‌های مجری خود است. این امر مستلزم استقرار نظام پاسخگویی مناسب و متناسب با میزان اختیارات آنان است تا موجب مفسده‌های احتمالی آتی نشود. یکی از ابزارهای افزایش پاسخگویی در قبال عملکرد، استفاده از "تفاهم‌نامه‌های عملکردی" است.
در کشور ما و در دولت نهم، عمده‌ترین تغییر در ساختار ردیف‌های بودجه با شعار افزایش اختیارات و پاسخگویی دستگاه‌های اصلی در خصوص عملکرد دستگاه‌های تابعه صورت گرفت به گونه‌ای که در تنظیم لایحه بودجه سال 1387، تعداد ردیف‌های بودجه دستگاه‌های اجرایی به 39 ردیف (وزارتخانه‌ها و معاونین رییس جمهور) کاهش یافت. این اقدام مورد اعتراض شدید مجلس شورای اسلامی وقت قرار گرفت و در فرآیند بررسی و تصویب بودجه، تعداد ردیف دستگاه‌ها به 665 ردیف افزایش یافت چراکه مجلس، نگران از دست دادن کنترل خود بر ورودی‌های دستگاه‌های اجرایی (میزان اعتبارات و نحوه هزینه کرد آنها) بود. اما دولت، دستگاه‌های اجرایی را به دو طبقه دستگاه‌های اجرایی اصلی و تابعه تقسیم‌بندی نمود تا اهداف خود را در قالب آن دنبال نماید. این تجربه در لایحه سال 1388 نیز تکرار شد و مجددا لایحه 39 ردیفی دولت با 684 ردیف دستگاه‌های اصلی و تابعه به تصویب رسید.
با وجود اینکه کاهش ردیف‌های بودجه یعنی کاهش کنترل ورودی و افزایش اختیارات دستگاه‌های اصلی، یکی از شاخص‌های استقرار بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد است، اما در کشور ما، تعداد ردیف‌های بودجه روند افزایشی به خود گرفت تا جایی که در سال 1390 به 768 ردیف، در سال 1392 به 936 ردیف، در سال 1394 به 978 ردیف و در سال 1398 به 1040 ردیف رسید.
شکل شماره 2-1 – کاهش ردیف‌های بودجه در راستای اجرای بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد
| نام کشور | تعداد ردیف (سال 2007) | تعداد ردیف (سال 2012) |
| انگلستان | 1000 | 50 |
| اتریش | 1800 | 60 |
| کره جنوبی | 100 | 110 |
| ایتالیا | 1500 | 200 |
| سوئد | 500 | 500 |
| یونان | 700 | 600 |
| فرانسه | 150 | 200 |
منبع: اقدامات و فرآیندهای بودجه‌ریزی کشورهای عضو سازمان همکاری اقتصادی و توسعه - سال 2014
در کشور ما، طبقه‌بندی سازمانی بودجه در جدول 7 ماده واحده قانون بودجه سنواتی قرار گرفته است (شکل زیر)
برای مشاهده فیلم های آموزشی مرتبط با موضوع این نوشتار اینجا را کلیک کنید.
دیدگاه خود را بنویسید